Développement urbain durable : planifier avec la majorité

Les études de cas suivantes résument un article publié dans la revue Environment and Urbanisation (https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/09562478241230498 ).

Repenser le développement des infrastructures hydrauliques à Lagos

Nura Ali

L’expérience de Lagos montre que les solutions durables reposent sur l’acceptation et l’amélioration des infrastructures existantes, d’autant plus dans les contextes de ressources limitées et de couverture infrastructurelle hybride. Dans le secteur de l’eau, cette hybridité est omniprésente à Lagos : chaque foyer utilise différentes sources pour satisfaire ses besoins en eau : forages, eau en bouteille, eau en sachet et eau courante. Les entreprises de distribution d’eau en bouteille et en sachet, principale source d’eau potable à Lagos, opèrent à différentes échelles, de la grande entreprise au secteur local. Dans un tel contexte d'urbanisme fragmenté et d'infrastructures hybrides, valoriser et améliorer les infrastructures existantes revient à consolider les solutions locales d'accès à l'eau dans les quartiers défavorisés et à les pérenniser. Il s'agirait d'un changement de paradigme, car les solutions participatives sont souvent négligées dans la planification et le développement à Lagos. 

À Makoko/ Iwaya et dans d'autres communautés côtières à faibles revenus de Lagos et d'autres régions d'Afrique de l'Ouest, les producteurs d'eau locaux possèdent une expertise en matière de qualité des sols, de géologie et de techniques de forage. Les connaissances et l'expertise tacites – techniques de forage et de traitement, choix des sites, produits chimiques utilisés – ainsi que les résultats d'analyses peuvent être partagés entre les producteurs locaux par le biais d'associations ou par le bouche-à-oreille. Ceci garantit que les forages sont suffisamment profonds pour éviter toute contamination et que le traitement est conforme à la réglementation de la NAFDAC[1].

L’approche de résilience de l’eau urbaine (CWRA)[i] identifie la gouvernance résiliente face à l’eau comme l’un des éléments les plus importants de la résilience urbaine en matière d’eau, au même titre que la capacité des villes à tirer des enseignements des tensions et des chocs liés à l’eau et à y réagir, à minimiser les perturbations économiques et à améliorer le bien-être de la communauté. Si la CWRA reconnaît le rôle des entités publiques dans l’approvisionnement en eau, ainsi que l’importance d’une implication accrue de la communauté et du secteur privé[ii], elle constate que les pratiques urbaines officielles intègrent rarement les savoirs locaux tacites.[iii] Cette intégration des savoirs tacites est particulièrement pertinente dans les quartiers à forte densité de population et à faibles revenus comme Makoko, où les bornes-fontaines publiques sont souvent vandalisées ou hors service. 

Les producteurs d'eau locaux, dont les produits sont utilisés par les habitants de Makoko et des quartiers voisins, sont principalement situés à Iwaya. La société la plus connue, « GL Water », vend de l'eau en sachets et en bouteilles à Makoko et dans d'autres quartiers de Lagos.

La qualité de l'eau GL Water répond aux normes de la NAFDAC et son personnel est régulièrement formé par le gouvernement de l'État de Lagos aux bonnes pratiques en matière de sécurité de l'eau et de réglementation. Les distributeurs d'eau savent que la qualité de GL Water répondra aux attentes des consommateurs, dans un contexte de précarité économique où la santé est généralement liée aux ressources financières.

Ils achètent l'eau auprès de producteurs comme GL Water et la revendent directement ou en gros à de plus petits vendeurs qui réalisent une marge minimale, garantissant ainsi une eau de qualité à un prix abordable.

Contrairement aux affirmations du gouvernement, les producteurs locaux sont ouverts à la collaboration, conscients de l'importance de l'accès à l'eau potable pour le bien-être de la communauté. Cependant, la confiance des habitants envers les autorités a été érodée par des années d'absentéisme et, dans certains cas, par des violences d'État. Les différents niveaux de gouvernement devraient intégrer les infrastructures existantes et co-construire des systèmes pérennes pour garantir un approvisionnement équitable et sûr. Une collaboration transparente entre les fournisseurs locaux, les pouvoirs publics et les ONG permettrait de réduire le gaspillage et la contamination. Travailler avec des experts locaux par le biais de la co-production peut contribuer à adapter les infrastructures d'eau de Lagos aux changements climatiques, où l'approvisionnement public couvre moins d'un tiers des besoins et est en diminution.[iv]

Figure 1 : Machine à sachets d'eau à Iwaya , Lagos (source : Nura Ali)

Un cadre d'infrastructure intégré et inclusif (3IF) pour les quartiers défavorisés de Nairobi

Margarita Garfias Royo , Jack Campbell Clause, George Arabbu Ndege

Le Cadre d'infrastructures intégrées et inclusives (ci-après, 3IF) a été cocréé par une coalition interministérielle [v]afin d'impliquer les résidents kenyans dans l'amélioration de leurs quartiers. Il soutient l'élaboration de politiques, la planification, la conception et la mise en œuvre de projets d'amélioration dans les quartiers informels à faibles revenus, dans le but de réduire les inégalités et de promouvoir une prospérité partagée. Il s'appuie pour cela sur un ensemble de principes et de tactiques qui permettent d'appréhender les infrastructures de manière éclairée. 

Alors que le Kenya continue d'investir massivement dans les infrastructures et les services, le 3IF vise à garantir que les fonds soient dépensés de manière à bénéficier à la communauté et à établir une norme que d'autres villes africaines pourront suivre, en commençant par l'Afrique de l'Est. 

Le comté de Nairobi utilise un outil appelé Zones de Planification Spéciale (ZPS) pour mettre en œuvre des conditions particulières dans les zones nécessitant une approche non conventionnelle, généralement les quartiers à faibles revenus. La Zone de Planification Spéciale de Mukuru (ZPSM) illustre cette approche, [vi]qui a mobilisé une large communauté pour une consultation en faveur d'un développement urbain inclusif [vii]entre 2017 et 2020. La ZPSM montre comment les résidents, les associations et les parties prenantes peuvent œuvrer pour que leur quartier soit déclaré ZPS, en s'appuyant sur des données, en exerçant leurs droits civiques et en proposant des alternatives, et comment, une fois la ZPS déclarée, ils peuvent s'engager dans un processus de planification collaborative avec le gouvernement du comté. Dans la ZPSM, les négociations avec l'autorité routière et les groupes inter-acteurs ont permis de trouver un équilibre entre le relogement des populations et la mise en place d'infrastructures de qualité et adaptées.[2] 

Le 3iF vise à favoriser des processus inclusifs tels que les ASP (Aménagements du Territoire et des Zones) et à repenser la notion même d'infrastructures et de bénéficiaires . Cette démarche s'est avérée nécessaire en 2020, lorsque Kibera, un bidonville de Nairobi, a été déclaré ASP par les Services Métropolitains de Nairobi sans la mise en œuvre des procédures de concertation et de consultation requises, et avec un travail préparatoire bien moindre que pour les ASP de la zone métropolitaine. Aux termes de l'ASP, tout développement à Kibera devait être suspendu pendant deux ans afin de permettre une planification participative. Or, en 2021, loin de s'arrêter, une initiative urgente de construction de routes a été lancée. Un décret présidentiel, utilisant ses propres paramètres « spéciaux », a été promulgué. Du fait de la nature « spéciale » (présidentielle) de ces paramètres, toute participation, consultation et même information publique ont été négligées, entraînant le déblaiement de l'intégralité de l'emprise routière sans véritable concertation. Le 3IF est un outil permettant aux décideurs d'améliorer les conditions de vie des populations urbaines pauvres et de les considérer comme un atout plutôt que comme un fardeau, à l'instar du cas de la zone de protection du territoire de Kibera. Un principe fondamental du 3IF est la participation active de toutes les parties prenantes, y compris les résidents, à la planification et à la mise en œuvre des infrastructures. Ceci garantit que les projets répondent aux besoins de la communauté et favorisent son appropriation.

« Modernisation » du parc de logements existant à Johannesburg 

Jhono Bennett et 1to1

En Afrique du Sud, la « modernisation » était autrefois principalement axée sur le logement, les services et le régime foncier, dans le cadre du Programme de reconstruction et de développement (RDP. Les enseignements tirés de ce programme ont conduit à un examen critique des modalités et des réglementations de ces processus de « rénovation ». Les bâtiments occupés peuvent contribuer à relever certains défis du développement urbain durable, car leur « rénovation » nécessite moins de ressources matérielles et génère moins d'émissions de carbone intrinsèque que les constructions neuves. Ils offrent également une densité appropriée et des emplacements de choix pour le développement sur place.

Bertrams, une zone suburbaine à l'est du centre-ville de Johannesburg, est principalement composée de lotissements résidentiels de faible à moyenne densité. Son centre abrite un ensemble d'immeubles abandonnés, occupés de diverses manières par les résidents pendant des décennies, selon des régimes d'occupation mixtes [viii]. Cette situation a entraîné la négligence de ces immeubles, pour la plupart situés dans des étages sans ascenseur, et des risques pour la santé et la sécurité. Au cours de la dernière décennie, de nombreux résidents ont été expulsés par la municipalité, tandis que d'autres sont constamment menacés d'expulsion.[ix]

L'organisation à but non lucratif 1to1–Agency of Engagement, en collaboration avec le Centre de ressources communautaires du centre-ville, a utilisé les mécanismes politiques municipaux et un activisme ciblé pour transformer la manière dont Johannesburg interagit avec les résidents d'immeubles occupés. Leur approche pluriannuelle comprend la co-conception d'améliorations, le soutien aux comités de résidents dans leurs démarches auprès des autorités, l'amélioration de la sécurité et des conditions de vie, ainsi qu'un travail de lobbying auprès de la municipalité pour que les personnes vivant dans des immeubles occupés illégalement soient prises en compte. Bien que la situation juridique des résidents reste précaire en raison des procédures judiciaires en cours, le projet vise à faire évoluer le discours à l'échelle de la ville.

Le maintien de ces immeubles à faible densité et à plusieurs étages favorise une croissance durable et équitable en offrant des alternatives à l'étalement urbain. Ils offrent une meilleure densité, un emplacement stratégique et un accès aux services, aux transports et à l'emploi. Les organismes gouvernementaux doivent valoriser les occupants au lieu de les criminaliser. Les professionnels du cadre bâti éprouvent souvent des difficultés à collaborer avec ces groupes en raison de la fracture perçue entre « formel » et « informel ». Parallèlement,

des organisations communautaires ont préservé les bâtiments et tissé des réseaux de solidarité malgré la résistance des pouvoirs publics et l'émergence de groupes d'autodéfense.

Le travail de conception spatiale sociotechnique de 1to1 se concentre sur le développement de systèmes de collecte de données et l'amélioration des compétences des animateurs communautaires et des diverses structures de leadership afin de mobiliser les autorités municipales, de mieux traduire ces valeurs et de créer des précédents plus solides pour la pratique à Bertram.

Conclusion et perspectives : repenser les structures de financement

Si une plus grande participation de la majorité urbaine est essentielle au développement urbain durable, l'intérêt croissant pour les opportunités financières offertes par la recherche participative est sans doute préoccupant, car les financements sont souvent obtenus par des acteurs traditionnellement non participants. Les résidents à faibles revenus sont souvent réduits à un rôle symbolique, sans réel pouvoir de décision. Les financements étrangers constituent un instrument financier majeur pour le développement des infrastructures, mais ils marginalisent souvent les professionnels locaux ou ne leur accordent qu'une place subalterne dans les instances décisionnelles. À Lagos, les instances les plus proches des quartiers défavorisés (les collectivités locales) sont les moins bien placées pour fournir des infrastructures durables. Or, l'autonomie des collectivités locales [x]est essentielle à l'émancipation politique de la majorité urbaine.

Les projets et programmes de développement doivent contribuer à la réalisation des ODD des Nations Unies. La prise en compte de l'Agenda 2063 de l'Union africaine pour un développement durable peut aider les bailleurs de fonds, les décideurs et les acteurs de terrain à définir des objectifs communs et à soutenir une vision africaine. [xi]Il est essentiel de comprendre comment les communautés sont représentées et d'identifier les interlocuteurs des différents groupes et à différentes échelles afin de prendre en compte le point de vue des populations à faibles revenus sur le développement durable.[xii]

Les acteurs du développement urbain de petite et moyenne taille – agences de planification, société civile, organisations communautaires traditionnelles, PME et administrations locales – manquent souvent de compétences pour accéder aux financements internationaux et les gérer. Cette situation contribue à la fragmentation de l'action, les systèmes de financement internationaux entravant souvent la collaboration. Les fonds sont rarement partagés avec les organisations ayant un impact local et finissent par bénéficier à des partenaires connus, souvent bien établis. Une solution consiste à revoir les modalités de candidature afin d'encourager les propositions co-construites et d'offrir un soutien tout au long du cycle de financement. Un système de renforcement des capacités et de mise en réseau est nécessaire pour identifier les organisations qui inspirent confiance aux habitants [BT1] .